Политика США в Арктике — рывков не ожидается

Международный форум «Арктика – территория диалога», завершившийся 31 марта 2017 г. в Архангельске, в очередной раз подтвердил значительный интерес мировой общественности к проблемам полярного региона. Участвовавшая в работе Форума делегация США проявила высокую активность и готовность к многоформатному сотрудничеству.

Вместе с тем, с приходом в Белый дом нового президента возникает вопрос о возможных изменениях в политике США в Арктике, тем более что администрация Д.Трампа пока не сделала официальных заявлений в отношении политического курса государства в регионе. В этой связи представляется возможным оценить вероятность изменения арктического вектора США, основываясь на сложившихся геополитических интересах Вашингтона в Арктике.

Основы современной стратегии США в Арктике были определены в указе президента У.Клинтона в 1994 г. Документ установил шесть ключевых целей государства в регионе: 1) обеспечение национальной безопасности; 2) сохранение экосистем Арктики; 3) обеспечение устойчивого социально-экономического развития региона; 4) укрепление международного сотрудничества арктических государств; 5) вовлечение коренного населения в процесс управления и 6) расширение научного экологического мониторинга.

Следующем важным документом стала президентская директива 2009 г. (National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive), подписанная Дж.Бушем. Она полностью подтвердила заложенные в указе 1994 г. приоритеты, более подробно описав отдельные направления политики. В частности, документ закрепил позицию США в отношении режима международного управления регионом, согласно которой по мере возрастания экономической деятельности в Арктике необходимо ставить вопрос о разработке новых международно-правовых инструментов, регулирующих ту или иную ее сферу. Вместе с тем, Вашингтон не видит нужды в создании всеобъемлющего правового инструмента наподобие Договора об Антарктике 1959 г.

Основной площадкой для обсуждения арктических проблем США считают Арктический совет, высоко оценивая его вклад в достижение целей устойчивого развития и защиту интересов коренного населения региона. В то же время, американцы рассматривают совет лишь как региональный форум высокого уровня и выступают против придания ему статуса международной организации. Это объясняется тем, что Вашингтон опасается получения советом полномочий по принятию обязательных для исполнения решений, способных войти в противоречие с политикой государства.

Представляется, что приоритетным направлением деятельности США в Арктике является обеспечение военно-стратегического превосходства и возможность свободного и оперативного маневрирования военно-морского флота. В директиве 2009 г. обеспечение свободы судоходства названо в качестве национального интереса номер один в регионе. Именно этим диктуется позиция американцев по правовому статусу Северного морского пути и Северо-Западного Прохода: Вашингтон считает их международными проливами, в которых действует право транзитного прохода, а прибрежные государства (Россия и Канада, соответственно) не могут своим национальным законодательством это право ущемлять. Важность свободы судоходства для США возрастает в связи с ускоренным таянием льдов Арктики и появлением вследствие этого новых транспортных возможностей.

В то же время, если сравнивать значение Арктики для России и США со стратегической и экономической точки зрения, полярный регион играет в целом существенно меньшую роль в обеспечении государственных интересов американцев. Так, в России Крайний Север приносит до 20% ВВП, арктические регионы занимают около половины всей территории нашей страны, а Северный морской путь является ключевой магистралью, обеспечивающей выход ВМФ России в Мировой океан и транспортировку добытых в регионе ресурсов. Напротив, по площади акваторий в Северном Ледовитом океане США имеют наименьший из пяти прибрежных государств арктический сектор. Ледокольный флот американцев насчитывает лишь три тяжелых дизель-электрических судна (у России – 38, из которых 7 – атомные). Единственный арктический штат Аляска испытывает бюджетный дефицит и занимает одно из последних мест в стране по показателям ВВП. Экономическое развитие штата завязано в основном на добычу нефти и газа. Однако в последние годы на фоне снижения цен на нефть произошло резкое сокращение интереса нефтяных компаний к арктическому шельфу США.

Отставание американцев в развитии своего северного региона от ведущих арктических стран стала поводом для жестких высказываний ряда высокопоставленных чиновников государства. Так, сенатор от штата Аляска Д.Салливан, отметил, что «магистрали Арктики — это ледоколы. У России — прекрасные автострады, а у нас грунтовые дороги с колдобинами». А командующий береговой охраны США П.Цукунфт на вопрос о соперничестве с Россией в Арктике заявил: «Мы сегодня даже не находимся в одной лиге с Россией». В этих условиях в США постоянно поднимается вопрос о необходимости финансирования строительства современного ледокольного флота и модернизации инфраструктуры севера. В частности, об этом говорится в Национальной стратегии США в Арктике 2013 г.

Неясными пока остаются перспективы распространения американцами своей юрисдикции на расширенный континентальный шельф (т.е. на участки шельфа за пределами 200 морских миль от берега). Директива 2009 г. определила, что установление границ морского дна, на котором государство будет обладать суверенными правами по добыче морских ресурсов, является ключевым направлением обеспечения энергетической и экологической безопасности страны. Наиболее эффективный и признанный на международном уровне инструмент закрепления прав на расширенный шельф, согласно документу, предоставляет государствам Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., до сих пор не ратифицированная США. Сменяющие друг друга администрации президентов, поддерживаемые практически всеми органами исполнительной власти и экспертным сообществом, добивались ратификации Конвенции на протяжении последних двадцати с лишним лет, однако упирались в противодействие части сенаторов, в основном представляющих республиканскую партию. По их мнению, ратификация Конвенции не отвечает национальным интересам США. Основные протесты вызывают положения соглашения, согласно которым за разработку нефти и газа на расширенном континентальном шельфе государства обязаны делать отчисления в Международный орган ООН по морскому дну. Вероятность того, что в ближайшее время Сенат, в котором на данный момент преобладают республиканцы, ратифицирует Конвенцию, невелика.

Работа над реализацией стратегических интересов США в Арктике, изложенных в документах 1994 и 2009 гг., была продолжена и администрацией Б.Обамы. В политике поменялись лишь акценты. Так, в принятой в 2013 г. Национальной стратегии в Арктике (National Strategy for the Arctic Region) поставлена задача повышения информированности общественности об арктических проблемах (Enhance Arctic Domestic Awareness), прежде всего, – экологических. Визит Обамы на Аляску в сентябре 2015 г. был, в частности, направлен на привлечение внимания населения страны к вопросам изменения климата и охраны окружающей среды севера. Кроме того, в декабре 2016 г. президент США добился значительных политических дивидендов по климатической повестке, запретив выдачу лицензий на разработку нефтегазовых месторождений в части акваторий Чукотского моря и моря Бофорта.

От Трампа, известного своими скептическими высказываниями в отношении климатических изменений, вряд ли следует ожидать развития линии Обамы по экологическому направлению. В то же время, представляется, что общий стратегический курс США в Арктике, намеченный в конце XX века, будет продолжен. Косвенным подтверждением преемственности текущей арктической политики США является тот факт, что практически все ключевые сотрудники Государственного департамента, отвечавшие за реализацию политики США в Арктике при администрации Обамы, сохранили свои места и при новом президенте.

В этой связи заслуживает внимания мнение одного из таких высокопоставленных чиновников – Д.Болтона, занимающего пост заместителя помощника Государственного секретаря США по вопросам океанов и рыболовства и по совместительству председателя Комитета старших должностных лиц Арктического совета. На пресс-конференции по завершении заседания совета в Джуно (Аляска) 10 марта 2017 г. Болтон, проработавший более 30 лет во внешнеполитическом ведомстве, отметил, что курс США в Арктике за эти годы претерпел минимум изменений. По его словам, цели государства в регионе неизменны и основываются, прежде всего, на социально-экономических интересах Аляски и необходимости обеспечить экологическую безопасность региона. Болтон предположил, что это не изменится и в ближайшие годы.

Что касается перспектив участия США в международном сотрудничестве, то необходимо учитывать следующее. На сегодняшний день существует ряд факторов, как региональных, так и привнесенных извне, способных дестабилизировать Север: это угроза наращивания военного присутствия в Арктике; потенциальная конкуренция за новые открывающиеся по мере таяния льдов транспортные и экономические преимущества; принципиальные расхождения западных арктических государств и России по украинскому вопросу; растущие амбиции азиатских государств и др.

Вместе с тем, все возможные угрозы перевешиваются пользой, получаемой арктическими государствами от консолидации сил в освоении Арктики. Суровые климатические условия, необходимость эффективного реагирования на последствия аварийных ситуаций трансграничного характера (поиск и спасание людей на море, разливы нефти) требуют общих усилий всех государств региона. Кроме того, Вашингтон, вероятнее всего, не заинтересован в эскалации напряженности у своих северных рубежей. В этих условиях американцы, как представляется, продолжат соблюдать баланс между обеспечением своих национальных интересов и стремлением сохранить атмосферу мирного сотрудничества в Арктике, взаимодействуя с Россией и другими государствами региона на таких международных площадках, как Арктический совет, Арктический форум береговой охраны и Арктический экономический совет.

Российский институт стратегических исследований